متولی اصلی توسعه روستایی کیست؟
توسعه روستایی، موانع و نارسایی ها
نواحی روستایی و عشایری به‌عنوان کانون تولید و ارزش‌آفرینی کشور، اهمیت اساسی در تأمین امنیت غذایی داشته و از نقش و جایگاه راهبردی در حفظ استقلال سیاسی اقتصادی کشور برخوردارند. با این وجود شواهد و قراین موجود بیانگر آن است که نواحی یاد شده در طول سال‌های گذشته با چالش‌های متعددی در ابعاد مختلف مدیریتی، نهادی، فرهنگی، زیرساختی، اقتصادی و غیره مواجه بوده‌اند.
محرومیت روستاها از امکانات مناسب بهداشتی _ آموزشی، تشدید شکاف درآمدی و طبقاتی، گسترش فقر و بیکاری، مهاجرت و تخلیه جمعیتی روستاها در کنار فقدان متولی مشخصی که در جهت بهبودی اوضاع روستا و روستاییان بکوشد، این نواحی را در وضعیت بغرنج و بحرانی قرار داده است.
طبق “قانون الزام دولت به توسعه متوازن روستایی مصوب سال 1384″دولت موظف گردیده است که ظرف سه ماه، لایحه تعیین متولی سیاست‌گذاری برنامه‌ریزی و نظارت بر توسعه متوازن روستایی را به مجلس ارائه کند. درحالی‌که این اقدام تاکنون بعد از گذشت 17 سال شکل اجرایی به خود نگرفته و همچنان روستاهای کشور به دلیل فقدان متولی مناسب و پاسخگو، دچار مشکلات بی‌شماری هستند.
همچنین طبق مواد (۱) و (۲) “قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی” کلیه مسئولیت‌ها و اختیارات مربوط به وزیر و وزارت جهاد سازندگی که پیش از ادغام عهده‌دار تمامی امور سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی عمران و توسعه روستایی بود، به وزارت جهاد کشاورزی محول گردیده و این وزارتخانه متولی اصلی عمران و توسعه روستاها و مناطق عشایری تعیین شده است. لیکن برخلاف نص صریح قانون، وزارت جهاد کشاورزی در طول این سال‌ها صرفاً خود را متولی امور کشاورزی آن هم تولید محصولات خام کشاورزی می‌داند و تقریباً نسبت به پیگیری امور عمران و آبادانی نواحی روستایی بی‌تفاوت بوده و هیچ واحدی در وزارت جهاد کشاورزی برای رسیدگی و پیگیری امور روستاها تعبیه نشده است.
این در حالی است که معاون اول رئیس‌جمهور طی اقدام خلاف قانون مذکور و با استناد غلط به آیین‌نامه اجرایی ماده (۱۹۴) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه کشور مصوب هیئت وزیران، طی بخشنامه‌ای مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت (که در سال ۱۳۹۳ به معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور تغییر نام یافت) را به‌عنوان مسئول سیاست‌گذاری، راهبری نظارت و برنامه‌ریزی روستایی تعیین کرد.
اقدام خلاف قانون معاون اول رئیس‌جمهور دولت دهم که ناشی از تحلیل نادرست حقوقی ایشان بود، در حالی در دولت یازدهم استمرار یافته که قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی نه اصلاح و نه منسوخ شده است؛ لذا تعیین متولی جدید برای توسعه روستایی کشور نیازمند اصلاح قانون مذکور یا تصویب قانون جدید در مجلس شورای اسلامی است و هیئت وزیران یا معاون اول رئیس‌جمهور نمی‌تواند از طریق صدور آیین‌نامه یا بخشنامه در این خصوص تصمیم‌گیری کند.
جالب آن که حتی در آیین‌نامه استنادی مقامات یادشده نیز نه‌تنها مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت صراحتاً به‌عنوان متولی توسعه روستایی تعیین نگردیده؛ بلکه ساختار و شرح وظایف آن نیز به‌عنوان مسئول امر روستاها تشریح نشده است.
اکنون لازم به یادآوری است که مطابق اصل 85 قانون اساسی مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و همچنین اصل 138 قانون اساسی تصریح می‌نماید که مفاد مصوبات هیئت وزیران و آیین‌نامه و بخشنامه‌های وضع شده نباید با متن و روح قانون مخالف باشد. فلذا آیین‌نامه اجرایی ماده (۱۹۴) قانون برنامه پنجم توسعه و هم بخشنامه صادر شده از معاون اول دولت سیزدهم در این راستا به دلیل مغایرت مذکور از نظر حقوقی قابل‌اعتنا نیستند؛ لذا تصمیم معاون اول مبنی بر تعیین مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت به‌عنوان متولی توسعه روستایی در تضاد آشکار با مواد (۱) و (۲) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی قرار دارد.
هرچند در سال‌های اخیر توجیه بسیاری از اشخاص نسبت به متولی دانستن معاونت سابق‌الذکر، توجه بیشتر نهاد ریاست‌جمهوری به امور روستاییان جلب کرده است لیکن جای نقد است که نهاد ریاست‌جمهوری به دلیل مشغله فراوان در امور کلان آن‌چنان که باید نمی‌تواند بر امورات محوله نظارت کند و از سویی دیگر بر اساس اصل تفکیک قوا، قوه مقننه نیز نمی‌تواند به طور مستقیم بر آن نظارت کند. فلذا با چنین ساختار و سازوکاری نتایجی به غیر از نتایج امروزی در توسعه روستایی، قابل‌تصور نخواهد بود.
براین‌اساس متولی دانستن معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست‌جمهوری به علل تبیین شده علی‌الخصوص موانع قانونی و فقدان کادر متخصص کافی در حوزه توسعه روستایی عملی منطقی و صحیح به نظر نمی‌رسد.
اما نکته‌ای که همچنان نباید مورد غفلت قرار گیرد آن است که همچنان توسعه روستایی در ایران متولی حاکمیتی ندارد که سیاست‌ها و راهبردهای توسعه پایدار روستایی را تدوین کرده و مطابق با آن بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی مرتبط نظارت کند.
در حال حاضر، دستگاه‌های مختلفی من‌جمله وزارت جهاد کشاورزی، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم، وزارت بهداشت و درمان، وزارت نیرو، وزارت کشور، وزارت تعاون، وزارت راه و شهرسازی، بنیاد مسکن انقلاب، کمیته امداد امام خمینی (ره) و غیره، ضمن دریافت بودجه‌های کلان برای امور روستایی و خرج‌کردن آن در مواردی دیگر به علت غیرقابل‌تفکیک بودن آن از سایر ردیف‌های بودجه، به طور جداگانه و ناهماهنگ از یکدیگر، اقدام به اجرای برنامه‌های بخشی خود در خصوص نواحی روستایی می‌نمایند. در واقع هر دستگاهی با سازمان برنامه‌وبودجه، مجلس و دولت لابی می‌کند تا بودجه بیشتری برای دستگاه و بخش خود بگیرد و تکلیفی در قانون برنامه درج شود تا به اخذ بودجه برای دستگاه منجر شود
بنابراین، با عنایت به مباحث مطرح شده و آشکار بودن مشکلات توسعه روستایی و روستاییان باید اظهار داشت که تعیین متولی مشخص برای توسعه روستایی و امور عشایری امری بسیار حیاتی و ضروری است که باید موردتوجه قرار گیرد؛ زیرا روشن است که سایر راهکارها، برنامه‌ها و امورات روستایی در صورتی می‌تواند به نحو احسن اجرا شود که متولی‌ای مشخص، ضمن دریافت بودجه‌ای شفاف، کارهای اجرایی را دنبال و تخصصی بر آن نظارت به عمل آورد.
در شرایط استنکاف دستگاه‌های یادشده و مسائل موجود، حال جای بحث است که کدام پرسش، پرسشی دقیق‌تر است؛ متولی اصلی توسعه روستایی کیست یا چه زمانی و بر چه اساسی به طور مستقل چنین متولی به وجود خواهد آمد؟ پذیرش و پاسخ به هرکدام از سؤالات بیان شده، آغازگر تفکر، تحلیل و ساختارشناسی نوین خواهد بود.
